Ágangur búfjár
Málsnúmer 2302001
Vakta málsnúmerBæjarráð Stykkishólmsbæjar og Helgafellssveitar - 8. fundur - 16.02.2023
Lagt fram minnisblað lögfræði- og velferðarsviðs Sambands íslenskra sveitarfélaga um stjórnsýsluframkvæmd sem tengist ágangi búfjár skv. IV. kafla laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986, ásamt leiðbeiningum þáverandi Samgöngu- og Sveitarstjórnarráðuneytis til sveitarstjórna um hvernig skyldi fara með beiðnir um smölun skv. IV. kafla laganna og álit Umboðsmanns Alþingis frá 11. október 2022 þar sem hann komst að þeirri niðurstöðu að taka þyrfti fyrrgreindar leiðbeiningarnar til endurskoðunar þar sem ekki væri unnt að gera þær kröfur til landeiganda að þeir friði landsvæði sitt skv. ákvæðum laga um búfjárhald ef þeir væru ósáttir við ágang búfjár á landareign sinni. Þá er jafnframt lagður fram úrskurður Dómsmálaráðuneytisins sem byggði á áliti umboðsmanns þar sem gerð var krafa til lögreglustjóra að sinna slíkum beiðnum um smölun eignarlanda kæmu þær fram.
Bæjarráð vísar málinu til umfjöllunar í landbúnaðarnefnd.
Landbúnaðarnefnd - 1. fundur - 12.07.2023
Lagt fram minnisblað lögfræði- og velferðarsviðs Sambands íslenskra sveitarfélaga um stjórnsýsluframkvæmd sem tengist ágangi búfjár skv. IV. kafla laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986, ásamt leiðbeiningum þáverandi Samgöngu- og Sveitarstjórnarráðuneytis til sveitarstjórna um hvernig skyldi fara með beiðnir um smölun skv. IV. kafla laganna og álit Umboðsmanns Alþingis frá 11. október 2022 þar sem hann komst að þeirri niðurstöðu að taka þyrfti fyrrgreindar leiðbeiningarnar til endurskoðunar þar sem ekki væri unnt að gera þær kröfur til landeiganda að þeir friði landsvæði sitt skv. ákvæðum laga um búfjárhald ef þeir væru ósáttir við ágang búfjár á landareign sinni. Þá er jafnframt lagður fram úrskurður Dómsmálaráðuneytisins sem byggði á áliti umboðsmanns þar sem gerð var krafa til lögreglustjóra að sinna slíkum beiðnum um smölun eignarlanda kæmu þær fram.
Á 919. fundi stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga samþykkti stjórnin að sambandið myndi eiga frumkvæði að því að koma á fundi milli fulltrúa innviðaráðuneytis, dómsmálaráðuneytis, matvælaráðuneytis, bændasamtakanna og Sambands íslenskra sveitarfélaga til þess að koma á samráðshópi um heildarendurskoðun á lögum um fjallskil, afréttarmálefni og tengdri löggjöf.
Bæjarráð vísaði málinu, á 8. fundi sínum, til umfjöllunar í landbúnaðarnefnd.
Á 9. fundi bæjarráðs var málið tekið upp að nýju og tók þá bæjarráð undir ályktun Sambands íslenskra sveitarfélaga og stjórnar Samtaka sveitarfélaga á Vesturlandi, en lagði þunga áherslu á mikilvægi þess að flýta vinnu við endurskoðun á lögum um fjallskil, afréttarmálefni og tengdri löggjöf þar sem núverandi staða sé óboðleg og nauðsynlegt er að eyða óvissu um þessi málefni sem fyrst.
Þá er lögð fram bókun 173. fundar stjórnar Samtaka sveitarfélaga á Vesturlandi þar sem stjórn skorar á matvælaráðuneytið að hefja nú þegar endurskoðun á lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. til að eyða þeirri óvissu sem er varðandi framkvæmd smölunar ágangsfjár.
Að lokum er lagt fram bréf Bændasamtaka Íslands, dags. 6. júlí 2023, um lausagöngu/ágang búfjár.
Á 919. fundi stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga samþykkti stjórnin að sambandið myndi eiga frumkvæði að því að koma á fundi milli fulltrúa innviðaráðuneytis, dómsmálaráðuneytis, matvælaráðuneytis, bændasamtakanna og Sambands íslenskra sveitarfélaga til þess að koma á samráðshópi um heildarendurskoðun á lögum um fjallskil, afréttarmálefni og tengdri löggjöf.
Bæjarráð vísaði málinu, á 8. fundi sínum, til umfjöllunar í landbúnaðarnefnd.
Á 9. fundi bæjarráðs var málið tekið upp að nýju og tók þá bæjarráð undir ályktun Sambands íslenskra sveitarfélaga og stjórnar Samtaka sveitarfélaga á Vesturlandi, en lagði þunga áherslu á mikilvægi þess að flýta vinnu við endurskoðun á lögum um fjallskil, afréttarmálefni og tengdri löggjöf þar sem núverandi staða sé óboðleg og nauðsynlegt er að eyða óvissu um þessi málefni sem fyrst.
Þá er lögð fram bókun 173. fundar stjórnar Samtaka sveitarfélaga á Vesturlandi þar sem stjórn skorar á matvælaráðuneytið að hefja nú þegar endurskoðun á lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. til að eyða þeirri óvissu sem er varðandi framkvæmd smölunar ágangsfjár.
Að lokum er lagt fram bréf Bændasamtaka Íslands, dags. 6. júlí 2023, um lausagöngu/ágang búfjár.
Landbúnaðarnefnd telur að túlkun Umboðsmanns Alþingis, varðandi samspil laga um búfjárhald og laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., þ.e. að ákvæði laga um búfjárhald um heilmild til friðunar tiltekinnar landareignar gæti ekki valdið því að ákvæði laga um afréttarmálefni fjallskil o.fl. væri vikið til hliðar, sé vel rökstudd og sannfærandi. Bendir landbúnaðarnefnd hins vegar á að umboðsmaður tekur enga efnislega afstöðu til þess hvort ágangur búfjár hafi verið að ræða í því tilviki sem var andlag umræddrar kvörtunar eða hvenær almennt er um að ræða ágang búfjár í heimaland í skilningi 33. gr. laga nr. 6/1986, um afréttarmálefni, fjallskil o.fl., enda var athugun umboðsmanns afmörkuð við umrædda lagatúlkun/lögskýringu og ekki er að finna í álitinu umfjöllun um efnislega túlkun á 33. gr. laga um afréttarmálefni fjallskil o.fl. Er þannig ekki að sjá að að álit umboðsmanns hafi breytt réttarstöðu hvað varðar ágangsfé í heimalönd að öðru leyti. Vísar landbúnaðarnefnd að til álits umboðsmanns í þessu sambandi.
Um skyldu sveitarfélaga til smölunar á ágangsfé er fjallað í ákvæði 31. og 33. gr. afréttarlaga. Ákvæði 31. gr. á við um ágang búfénaðar úr afrétti í heimahaga en ákvæði 33. gr. á við um ágang búfénaðar úr einu heimalandi yfir í annað. Ákvæði 1. mgr. 33. gr. laganna kveður á við um tvennskonar tilvik þar sem ágangsfénaður sækir úr einu heimalandi í annað. Annars vegar er um að ræða ágang sem stafar af búfé sem vanrækt hefur verið að reka á fjall eftir fyrirmælum fjallskilasamþykktar og hins vegar ágang sem stafar af búfé sem heimilt er að hafa í heimahögum. Ákvæði 33. gr. laganna á við um beiðni til smölunar ágangsfjár í sveitarfélaginu, þar sem ekki liggur fyrir skilgreindur afréttur á svæðinu.
Samkvæmt 3. gr. laga um afréttarmálefni fjallskil o.fl. skal í fjallskilasamþykkt kveðið á um ytri mörk fjallskilaumdæmis, skiptingu umdæmis í fjallskiladeildir, réttindi manna og skyldur að því er varðar afnot afrétta og annarra sameiginlegra sumarbeitilanda, fjallskil og smalanir heimalanda vor og haust, svo og um öll önnur atriði er að framkvæmd fjallskila lúta. Fjallskilasamþykktir eru þannig til fyllingar fjallskilalögunum og eru settar til nánari útfærslu efnisatriðum samkvæmt heimildum í lögunum. Ljóst er að löggjafinn hefur með lagasetningu veitt stjórnum fjallskilaumdæma rúmt svigrúm til að skipa málum innan umdæmisins eftir því sem þykir best út frá staðháttum og þróun fjallskila og að eftirláta fjallskilasamþykkt að útfæra einstök efnisatriði í þessu sambandi.
Landbúnaðarnefnd telur rétt í þessu sambandi að vekja athygli á því að í 4. málsl. 1. mgr. 33. gr. afréttarlaga segir: „Stafi ágangur hins vegar af búfé, sem heimilt er að hafa í heimahögum, ber sveitarstjórn að láta smala ágangsfénaði og reka þangað, sem hann á að vera, á kostnað eiganda, nema annað sé ákveðið í fjallskilasamþykkt.“ Þannig má ætla að löggjafinn hafi kveðið á um að fjallskilasamþykkt getur kveðið á um annan málatilbúnað í þessu sambandi en þær sem ákvæðið gerir ráð fyrir. Þannig bendir landbúnaðarnefnd á að í 32. gr. fjallskilasamþykktar fyrir umdæmi sýslumanns Snæfellinga, sem er gildandi samþykkt fyrir sveitarfélagið, segir: „Enginn má í heimildarleysi reka eða sleppa sauðfé eða hrossum í annarra manna lönd. Valdi slíkur fénaður ágangi á afgirt ræktarlönd er eiganda skylt að koma honum í örugga vörslu, þannig að komið sé í veg fyrir frekari ágang eða tjón.“ Ef 1. og 2. málsl. eru lesnir saman þá má ætla, samkvæmt orðanna hljóðan, að eiganda eða umráðamanni sé einungi skyld að bregðast við þegar fé í heimildarleysi er rekið eða sleppt á annarra manna lönd og það fé sé að valda ágangi á afgirt ræktarlönd. Þannig mætti gagnálykta að einungis sé eigenda fénaðar skylt að bregðast við þegar slíkum fénaði hafi verið sleppt í heimildarleysi og sá fénaður sé að valda ágangi á afgirt ræktarland. Þá mætti skýra ákvæðið þannig að með afgirtu ræktarlandi sé um að ræða fjárhelda girðingu, sbr. hér fyrir neðan. Hvernig sem umrætt ákvæði er túlkað er ljóst að um þarf að vera afgirt ræktarland, samkvæmt fjallskilasamþykkt. Þá er einnig kveðið á um það í 32. gr. fjallskilasamþykktar að eiganda er skylt að koma fé í örugga vörslu, en „sinni eigandi eða umráðamaður því engu eða aðeins til málamynda skal tjónþoli tilkynna það viðkomandi sveitarstjórn eða eftir atvikum viðkomandi sýslumanni/lögreglu sem fjarlægir fénaðinn á kostnað eiganda.“ Þannig virðist vera gengið út frá því í fjallskilasamþykkt að málið komi ekki inn á borð sveitarstjórnar fyrr en ljóst sé að eigandi sinni því engu eða aðeins til málamynda. Erfitt er að túlka það með öðrum hætti en að landeigandi beri sjálfur að sannreyna hver sé eigandi á umræddu fé á hans landi og hafa upp á eigenda þess með ósk um að slíkum fénaði sé komið í örugga vörslu og að eigandi verði að sinna því í engu eða til málamynda áður en málið sé tilkynnt af hálfu landeiganda til sveitarfélagsins.
Landbúnaðarnefnd bendir einnig á að fjallskilasamþykkt kveður á um smölun ágangsfjár á „afgirt ræktarlönd“ og því megi halda því fram að þar sé átt við að girðingar um land jarða séu skepnuheldar og ef engar girðingar séu af landi jarðar eða þær ekki fjárheldar, er sé hugsanlegt að slík skylda hvíli ekki á höndum sveitarfélagsins til smölunar. Þá er sérstaklega kveðið á um ræktarlönd í fjallskilasamþykkt, en með gagnályktun mætti segja að sveitarfélagið sé einungis skylt að smala ræktarlönd. Þá má einnig vel halda því fram að landeigendum beri að horfa til þess að verja sitt land, sbr. niðurstaða Landsréttar hér fyrir neðan, og koma í veg fyrir meint tjón. Samkvæmt fjallskilasamþykkt verður ekki annað séð en að rannsaka þurfi hvort sauðfé sé innan ræktarlanda og hvort þau ræktarlönd séu afgirt, áður en sveitarfélagið gæti gripið til ráðstafana. Gæti jafnframt verið þörf á að taka út umræddar girðingar til að sannreina að vörslugildi girðingarinnar teljist vera fullnægjandi, þ.e. að hún sé fjárheld.
Framangreind atriði úr fjallskilasamþykkt benda öll til óvissu um túlkun á umræddum lagagrunni og skilningi á gildandi fjallskilasamþykkt. Þar sem nokkur sveitarfélög eru aðilar að gildandi fjallskilasamþykkt telur landbúnaðarnefnd nauðsynlegt að sveitarfélögin ræði innbyrgðist um túlkun á gildandi fjallskilasamþykkt til að tryggja samræmda túlkun á samþykktinni.
Landbúnaðarnefnd tekur undir með Sambandi íslenskra sveitarfélaga (SÍS) um að mikilvægt sé að hafa í huga að ákvörðun um beiðni um smölun gegn álagningu þjónustugjalds gagnvart eigenda umrædds sauðfjár er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun gangvart þeim sem eiga umrætt sauðfé. Því sé ljóst að verði tekin ákvörðun um smölun af hálfu sveitarfélagsins er mikilvægt að framkvæma slíka smölum með eðlilegum hætti á grundvelli meginreglu stjórnsýsluréttar (m.a. rannsóknarskyldu, meðalhóf og jafnræði) og þyrfti undirbúnings við og nokkurn aðdraganda áður en smalað yrði. Landbúnaðarnefnd er sammála SÍS um að ekki séu fyrir hendi skýr lagaákvæði eða stjórnvaldsfyrirmæli um hvenær sveitarstjórn á að smala meintu ágangsfé. Að öðru leyti er vísað til fyrirliggjandi minnisblaðs.
Landbúnaðarnefnd vísar einnig til fyrirliggjandi álits Bændasamtaka Íslands, en samkvæmt því áliti verður ekki annað séð en að mjög takmörkuð skylda hvíli á sveitarfélögum til smölunar á ágangsfé. Þannig er óhætt að fullyrða að málefnið sé mjög umdeilt. Það gerir viðfangsefnið flókið og krefst þess enn frekar að viðhafður verði vandaður undirbúningur að ákvörðunum sveitarfélagsins varðandi smölun ágangsfjár.
Landbúnaðarnefnd telur skynsamlegt að sveitarfélagið bíði eftir leiðbeinandi áliti frá matvælaráðuneyti, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. forsetaúrskurðar nr. 31/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, og 3. mgr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, eða eftir atvikum innviðaráðuneytinu snúi það að stjórnsýslu og verkefnum sveitarfélaga, sbr. 7. gr. sömu laga, varðandi skilgreiningar og leiðbeiningu á mikilvægum atriðum sem enn ríkir óvissa um, s.s. réttarstöðu aðila, hvað teljist verulegur ágangur búfjár, hvernig standa skuli að fyrirkomulagi á smölun ágangsfjár, hverjir eru aðilar máls samkvæmt stjórnsýslulögum, óvissu um ástand girðinga eða hvort land þurfi að vera afgirt, tíðni smölunar, hvort sveitarfélagið beri ábyrgð ef sauðfé slasast við smölum, hugsanlegar hindranir í fjallskilasamþykkt varðandi smölun á öðrum tíma en fram kemur í samþykktum, skilgreiningu á ágangi búfjár og fleiri veigamiklum atriðum. Einnig hvaða heimildir sveitarfélag hafa til sértækra skilgreininga og/eða takmarkana í fjallskilasamþykkt.
Landbúnaðarnefnd telur að það skipti máli við ákvörðunartöku sveitarfélaga að íþyngjandi ákvarðanir séu ekki teknar nema skýrar heimildir séu fyrri því í lögum. Landbúnaðarnefnd telur í raun að sveitarfélaginu sé ákveðinn vandi á hönnum við að setja reglur á málefnalegum grunni og gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, þ.m.t. um meðalhóf, rannsóknarskyldu og andmælarétt, fyrr en ofangreindar leiðbeiningar frá ráðuneyti liggja fyrir enda mikilvægt að skilgreiningar á þessum atriðum séu fyrirliggjandi og skýrar áður en unnt er að taka afstöðu um viðbragð og verklag vegna smölunar ágangsfjár í sveitarfélaginu. Ljóst er hins vegar að sveitarfélög eru sjálfstæð og staðbundin stjórnvöld sem ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Á meðan engar leiðbeiningar liggja fyrir, t.d. óbindandi álit matvælaráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, er gengið út frá því að sveitarfélög þurfi hvert og eitt að grípa til túlkana og mynda sér afstöðu á umræddum lagagrundvelli og setja sér verklagsreglur í þessum efnum eða taka formlega ákvörðun um að bíða eftir umræddum leiðbeiningum. Það er með öðrum orðum í höndum sveitarfélaga að haga framkvæmd þeirra verkefna sem þeim er falið að sinna samkvæmt lögum með skilvirkum og vönduðum hætti á grundvelli meginreglu sveitarstjórnarréttar um ábyrga fjármálastjórn og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Því þarf sveitarfélagið að mynda sér sjálfstæða afstöðu til málsins.
Landbúnaðarnefnd leggur áherslu á mikilvægi þess að liggi ljóst fyrir hvort og með hvaða hætti sveitarfélagið eigi að bregðast við erindum áður en ákvarðanir verði teknar, enda hvíli á sveitarfélögum rík skylda til að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslunnar, þ.e. gæta að meðalhófi, jafnræði, andmælarétti o.s.frv. Þá ber sveitarfélaginu jafnframt að taka afstöðu til einstakra erinda, en þó þarf að afla í því skyni fullnægjandi gagna, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda. Þá er um að ræða mál sem felur í sér óvenjulega mikið nýnæmi í ljósi nýrra sjónarmiða um túlkanir á lögum og óskýrleika vegna þeirra, þó svo að umboðsmaður Alþingis hafi skýrt einn afmarkaðan hluta þeirra. Þau eru jafnframt stuttorð og þannig opin til túlkunar, tæknilega flókin og vandasöm á annan hátt. Margt er því óljóst og töluverð óvissa liggur fyrir. Mikilvægt er fyrir vandaða stjórnsýslu að það liggi fyrir hvort og þá hvernig sveitarfélög eigi að bregðast við með sérstöku verklagi þar um. Landbúnaðarnefnd leggur þannig áherslu á að vandað sé til verka og ekki sé gripið til ráðstafana á veikum lagagrunni eða á lagagrunni sem ágreiningur liggur fyrir um túlkun, a.m.k. ekki fyrr en sveitarfélagið hafi lokið við vinnu við gerð verklagsreglna við hvaða aðstæður smalað verði eða að það liggi fyrir skýrari línur um þessi málefni frá ráðuneytum eða Alþingi. Þá þurfi þau sveitarfélög sem aðild eiga að gildandi fjallskilasamþykkt sveitarfélagsins að ræða innbyrgðist um túlkun á gildandi fjallskilasamþykkt til að tryggja samræmda túlkun á samþykktinni. Landbúnaðarnefnd leggur þannig áherslu á mikilvægi þess að það liggi ljóst fyrir hvort og með hvaða hætti sveitarfélagið eigi að bregðast við erindum áður en ákvarðanir verði teknar, enda hvíli á sveitarfélögum rík skylda til að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslunnar. Á þeim grunni telur landbúnaðarnefnd rétt að fresta afgreiðslu einstakra erinda um beiðni um smölum á ágangsfé á meðan unnið er að gerð verklagsreglna eða leiðbeininga, hvort sem er hjá sveitarfélaginu eða ráðuneytum, eða þar til heildarendurskoðunar á lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. hefur farið fram eða leiðbeinandi reglur verði gefnar út, enda þarf að eyða óvissu hvað þessi mál varðar þannig að ákvarðanir sveitarfélagsins byggi á traustum grunni og að stjórnvaldsákvarðanir séu í samræmi við lög og reglur og vandaða stjórnsýsluhætti.
Með vísan til alls framanritaðs eru því beiðnir um smölun ágangsfjár að mati landbúnaðarnefndar ekki tækar til efnislegrar afgreiðslu af hálfu sveitarfélagsins á þessum tímapunkti. Landbúnaðarnefnd áréttar að með þessu eru sveitarfélagið í raun ekki að skorast undan ávörðunartöku (taka afstöðu til einstakra erinda), heldur að viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti.
Landbúnaðarnefnd vekur að lokum athygli á að sveitarfélagið hefur ekki lagt bann við lausagöngu búfjár með sérstakri samþykkt, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 103/2002, en samkvæmt 50. gr. vegalaga nr. 80/2007 er lausaganga búfjár þó bönnuð á stofnvegum og tengivegum í sveitarfélaginu þar sem girt er báðum megin vegar. Í þessu sambandi bendir Landbúnaðarnefnd á að í niðurstöðu dóms Landsréttar nr. 268/2020 þar sem eftirfarandi kemur fram í niðurstöðu réttarins varðandi samskip lausagöngu búfjár og eignarrétt: „Hafi viðkomandi sveitarstjórn ekki samþykkt bann við lausagöngu búfjár verða fasteignaeigendur því sjálfir að hlutast til um að verja fasteign sína ágangi búfjár. Um er að ræða almenna takmörkun eignarréttinda sem á sér skýra stoð í lögum og felur í sérfrávik frá rétti eiganda til að leita ásjár opinberra aðila til verndar eign sinni.“
Landbúnaðarnefnd vill hvetja til samtals, samhygðar, umburðarlyndis og skilnings í sveitarfélaginu á ólíkum aðstæðum og skyldum allra þeirra sem málið varðar.
Um skyldu sveitarfélaga til smölunar á ágangsfé er fjallað í ákvæði 31. og 33. gr. afréttarlaga. Ákvæði 31. gr. á við um ágang búfénaðar úr afrétti í heimahaga en ákvæði 33. gr. á við um ágang búfénaðar úr einu heimalandi yfir í annað. Ákvæði 1. mgr. 33. gr. laganna kveður á við um tvennskonar tilvik þar sem ágangsfénaður sækir úr einu heimalandi í annað. Annars vegar er um að ræða ágang sem stafar af búfé sem vanrækt hefur verið að reka á fjall eftir fyrirmælum fjallskilasamþykktar og hins vegar ágang sem stafar af búfé sem heimilt er að hafa í heimahögum. Ákvæði 33. gr. laganna á við um beiðni til smölunar ágangsfjár í sveitarfélaginu, þar sem ekki liggur fyrir skilgreindur afréttur á svæðinu.
Samkvæmt 3. gr. laga um afréttarmálefni fjallskil o.fl. skal í fjallskilasamþykkt kveðið á um ytri mörk fjallskilaumdæmis, skiptingu umdæmis í fjallskiladeildir, réttindi manna og skyldur að því er varðar afnot afrétta og annarra sameiginlegra sumarbeitilanda, fjallskil og smalanir heimalanda vor og haust, svo og um öll önnur atriði er að framkvæmd fjallskila lúta. Fjallskilasamþykktir eru þannig til fyllingar fjallskilalögunum og eru settar til nánari útfærslu efnisatriðum samkvæmt heimildum í lögunum. Ljóst er að löggjafinn hefur með lagasetningu veitt stjórnum fjallskilaumdæma rúmt svigrúm til að skipa málum innan umdæmisins eftir því sem þykir best út frá staðháttum og þróun fjallskila og að eftirláta fjallskilasamþykkt að útfæra einstök efnisatriði í þessu sambandi.
Landbúnaðarnefnd telur rétt í þessu sambandi að vekja athygli á því að í 4. málsl. 1. mgr. 33. gr. afréttarlaga segir: „Stafi ágangur hins vegar af búfé, sem heimilt er að hafa í heimahögum, ber sveitarstjórn að láta smala ágangsfénaði og reka þangað, sem hann á að vera, á kostnað eiganda, nema annað sé ákveðið í fjallskilasamþykkt.“ Þannig má ætla að löggjafinn hafi kveðið á um að fjallskilasamþykkt getur kveðið á um annan málatilbúnað í þessu sambandi en þær sem ákvæðið gerir ráð fyrir. Þannig bendir landbúnaðarnefnd á að í 32. gr. fjallskilasamþykktar fyrir umdæmi sýslumanns Snæfellinga, sem er gildandi samþykkt fyrir sveitarfélagið, segir: „Enginn má í heimildarleysi reka eða sleppa sauðfé eða hrossum í annarra manna lönd. Valdi slíkur fénaður ágangi á afgirt ræktarlönd er eiganda skylt að koma honum í örugga vörslu, þannig að komið sé í veg fyrir frekari ágang eða tjón.“ Ef 1. og 2. málsl. eru lesnir saman þá má ætla, samkvæmt orðanna hljóðan, að eiganda eða umráðamanni sé einungi skyld að bregðast við þegar fé í heimildarleysi er rekið eða sleppt á annarra manna lönd og það fé sé að valda ágangi á afgirt ræktarlönd. Þannig mætti gagnálykta að einungis sé eigenda fénaðar skylt að bregðast við þegar slíkum fénaði hafi verið sleppt í heimildarleysi og sá fénaður sé að valda ágangi á afgirt ræktarland. Þá mætti skýra ákvæðið þannig að með afgirtu ræktarlandi sé um að ræða fjárhelda girðingu, sbr. hér fyrir neðan. Hvernig sem umrætt ákvæði er túlkað er ljóst að um þarf að vera afgirt ræktarland, samkvæmt fjallskilasamþykkt. Þá er einnig kveðið á um það í 32. gr. fjallskilasamþykktar að eiganda er skylt að koma fé í örugga vörslu, en „sinni eigandi eða umráðamaður því engu eða aðeins til málamynda skal tjónþoli tilkynna það viðkomandi sveitarstjórn eða eftir atvikum viðkomandi sýslumanni/lögreglu sem fjarlægir fénaðinn á kostnað eiganda.“ Þannig virðist vera gengið út frá því í fjallskilasamþykkt að málið komi ekki inn á borð sveitarstjórnar fyrr en ljóst sé að eigandi sinni því engu eða aðeins til málamynda. Erfitt er að túlka það með öðrum hætti en að landeigandi beri sjálfur að sannreyna hver sé eigandi á umræddu fé á hans landi og hafa upp á eigenda þess með ósk um að slíkum fénaði sé komið í örugga vörslu og að eigandi verði að sinna því í engu eða til málamynda áður en málið sé tilkynnt af hálfu landeiganda til sveitarfélagsins.
Landbúnaðarnefnd bendir einnig á að fjallskilasamþykkt kveður á um smölun ágangsfjár á „afgirt ræktarlönd“ og því megi halda því fram að þar sé átt við að girðingar um land jarða séu skepnuheldar og ef engar girðingar séu af landi jarðar eða þær ekki fjárheldar, er sé hugsanlegt að slík skylda hvíli ekki á höndum sveitarfélagsins til smölunar. Þá er sérstaklega kveðið á um ræktarlönd í fjallskilasamþykkt, en með gagnályktun mætti segja að sveitarfélagið sé einungis skylt að smala ræktarlönd. Þá má einnig vel halda því fram að landeigendum beri að horfa til þess að verja sitt land, sbr. niðurstaða Landsréttar hér fyrir neðan, og koma í veg fyrir meint tjón. Samkvæmt fjallskilasamþykkt verður ekki annað séð en að rannsaka þurfi hvort sauðfé sé innan ræktarlanda og hvort þau ræktarlönd séu afgirt, áður en sveitarfélagið gæti gripið til ráðstafana. Gæti jafnframt verið þörf á að taka út umræddar girðingar til að sannreina að vörslugildi girðingarinnar teljist vera fullnægjandi, þ.e. að hún sé fjárheld.
Framangreind atriði úr fjallskilasamþykkt benda öll til óvissu um túlkun á umræddum lagagrunni og skilningi á gildandi fjallskilasamþykkt. Þar sem nokkur sveitarfélög eru aðilar að gildandi fjallskilasamþykkt telur landbúnaðarnefnd nauðsynlegt að sveitarfélögin ræði innbyrgðist um túlkun á gildandi fjallskilasamþykkt til að tryggja samræmda túlkun á samþykktinni.
Landbúnaðarnefnd tekur undir með Sambandi íslenskra sveitarfélaga (SÍS) um að mikilvægt sé að hafa í huga að ákvörðun um beiðni um smölun gegn álagningu þjónustugjalds gagnvart eigenda umrædds sauðfjár er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun gangvart þeim sem eiga umrætt sauðfé. Því sé ljóst að verði tekin ákvörðun um smölun af hálfu sveitarfélagsins er mikilvægt að framkvæma slíka smölum með eðlilegum hætti á grundvelli meginreglu stjórnsýsluréttar (m.a. rannsóknarskyldu, meðalhóf og jafnræði) og þyrfti undirbúnings við og nokkurn aðdraganda áður en smalað yrði. Landbúnaðarnefnd er sammála SÍS um að ekki séu fyrir hendi skýr lagaákvæði eða stjórnvaldsfyrirmæli um hvenær sveitarstjórn á að smala meintu ágangsfé. Að öðru leyti er vísað til fyrirliggjandi minnisblaðs.
Landbúnaðarnefnd vísar einnig til fyrirliggjandi álits Bændasamtaka Íslands, en samkvæmt því áliti verður ekki annað séð en að mjög takmörkuð skylda hvíli á sveitarfélögum til smölunar á ágangsfé. Þannig er óhætt að fullyrða að málefnið sé mjög umdeilt. Það gerir viðfangsefnið flókið og krefst þess enn frekar að viðhafður verði vandaður undirbúningur að ákvörðunum sveitarfélagsins varðandi smölun ágangsfjár.
Landbúnaðarnefnd telur skynsamlegt að sveitarfélagið bíði eftir leiðbeinandi áliti frá matvælaráðuneyti, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. forsetaúrskurðar nr. 31/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, og 3. mgr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, eða eftir atvikum innviðaráðuneytinu snúi það að stjórnsýslu og verkefnum sveitarfélaga, sbr. 7. gr. sömu laga, varðandi skilgreiningar og leiðbeiningu á mikilvægum atriðum sem enn ríkir óvissa um, s.s. réttarstöðu aðila, hvað teljist verulegur ágangur búfjár, hvernig standa skuli að fyrirkomulagi á smölun ágangsfjár, hverjir eru aðilar máls samkvæmt stjórnsýslulögum, óvissu um ástand girðinga eða hvort land þurfi að vera afgirt, tíðni smölunar, hvort sveitarfélagið beri ábyrgð ef sauðfé slasast við smölum, hugsanlegar hindranir í fjallskilasamþykkt varðandi smölun á öðrum tíma en fram kemur í samþykktum, skilgreiningu á ágangi búfjár og fleiri veigamiklum atriðum. Einnig hvaða heimildir sveitarfélag hafa til sértækra skilgreininga og/eða takmarkana í fjallskilasamþykkt.
Landbúnaðarnefnd telur að það skipti máli við ákvörðunartöku sveitarfélaga að íþyngjandi ákvarðanir séu ekki teknar nema skýrar heimildir séu fyrri því í lögum. Landbúnaðarnefnd telur í raun að sveitarfélaginu sé ákveðinn vandi á hönnum við að setja reglur á málefnalegum grunni og gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, þ.m.t. um meðalhóf, rannsóknarskyldu og andmælarétt, fyrr en ofangreindar leiðbeiningar frá ráðuneyti liggja fyrir enda mikilvægt að skilgreiningar á þessum atriðum séu fyrirliggjandi og skýrar áður en unnt er að taka afstöðu um viðbragð og verklag vegna smölunar ágangsfjár í sveitarfélaginu. Ljóst er hins vegar að sveitarfélög eru sjálfstæð og staðbundin stjórnvöld sem ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Á meðan engar leiðbeiningar liggja fyrir, t.d. óbindandi álit matvælaráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, er gengið út frá því að sveitarfélög þurfi hvert og eitt að grípa til túlkana og mynda sér afstöðu á umræddum lagagrundvelli og setja sér verklagsreglur í þessum efnum eða taka formlega ákvörðun um að bíða eftir umræddum leiðbeiningum. Það er með öðrum orðum í höndum sveitarfélaga að haga framkvæmd þeirra verkefna sem þeim er falið að sinna samkvæmt lögum með skilvirkum og vönduðum hætti á grundvelli meginreglu sveitarstjórnarréttar um ábyrga fjármálastjórn og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Því þarf sveitarfélagið að mynda sér sjálfstæða afstöðu til málsins.
Landbúnaðarnefnd leggur áherslu á mikilvægi þess að liggi ljóst fyrir hvort og með hvaða hætti sveitarfélagið eigi að bregðast við erindum áður en ákvarðanir verði teknar, enda hvíli á sveitarfélögum rík skylda til að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslunnar, þ.e. gæta að meðalhófi, jafnræði, andmælarétti o.s.frv. Þá ber sveitarfélaginu jafnframt að taka afstöðu til einstakra erinda, en þó þarf að afla í því skyni fullnægjandi gagna, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda. Þá er um að ræða mál sem felur í sér óvenjulega mikið nýnæmi í ljósi nýrra sjónarmiða um túlkanir á lögum og óskýrleika vegna þeirra, þó svo að umboðsmaður Alþingis hafi skýrt einn afmarkaðan hluta þeirra. Þau eru jafnframt stuttorð og þannig opin til túlkunar, tæknilega flókin og vandasöm á annan hátt. Margt er því óljóst og töluverð óvissa liggur fyrir. Mikilvægt er fyrir vandaða stjórnsýslu að það liggi fyrir hvort og þá hvernig sveitarfélög eigi að bregðast við með sérstöku verklagi þar um. Landbúnaðarnefnd leggur þannig áherslu á að vandað sé til verka og ekki sé gripið til ráðstafana á veikum lagagrunni eða á lagagrunni sem ágreiningur liggur fyrir um túlkun, a.m.k. ekki fyrr en sveitarfélagið hafi lokið við vinnu við gerð verklagsreglna við hvaða aðstæður smalað verði eða að það liggi fyrir skýrari línur um þessi málefni frá ráðuneytum eða Alþingi. Þá þurfi þau sveitarfélög sem aðild eiga að gildandi fjallskilasamþykkt sveitarfélagsins að ræða innbyrgðist um túlkun á gildandi fjallskilasamþykkt til að tryggja samræmda túlkun á samþykktinni. Landbúnaðarnefnd leggur þannig áherslu á mikilvægi þess að það liggi ljóst fyrir hvort og með hvaða hætti sveitarfélagið eigi að bregðast við erindum áður en ákvarðanir verði teknar, enda hvíli á sveitarfélögum rík skylda til að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslunnar. Á þeim grunni telur landbúnaðarnefnd rétt að fresta afgreiðslu einstakra erinda um beiðni um smölum á ágangsfé á meðan unnið er að gerð verklagsreglna eða leiðbeininga, hvort sem er hjá sveitarfélaginu eða ráðuneytum, eða þar til heildarendurskoðunar á lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. hefur farið fram eða leiðbeinandi reglur verði gefnar út, enda þarf að eyða óvissu hvað þessi mál varðar þannig að ákvarðanir sveitarfélagsins byggi á traustum grunni og að stjórnvaldsákvarðanir séu í samræmi við lög og reglur og vandaða stjórnsýsluhætti.
Með vísan til alls framanritaðs eru því beiðnir um smölun ágangsfjár að mati landbúnaðarnefndar ekki tækar til efnislegrar afgreiðslu af hálfu sveitarfélagsins á þessum tímapunkti. Landbúnaðarnefnd áréttar að með þessu eru sveitarfélagið í raun ekki að skorast undan ávörðunartöku (taka afstöðu til einstakra erinda), heldur að viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti.
Landbúnaðarnefnd vekur að lokum athygli á að sveitarfélagið hefur ekki lagt bann við lausagöngu búfjár með sérstakri samþykkt, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 103/2002, en samkvæmt 50. gr. vegalaga nr. 80/2007 er lausaganga búfjár þó bönnuð á stofnvegum og tengivegum í sveitarfélaginu þar sem girt er báðum megin vegar. Í þessu sambandi bendir Landbúnaðarnefnd á að í niðurstöðu dóms Landsréttar nr. 268/2020 þar sem eftirfarandi kemur fram í niðurstöðu réttarins varðandi samskip lausagöngu búfjár og eignarrétt: „Hafi viðkomandi sveitarstjórn ekki samþykkt bann við lausagöngu búfjár verða fasteignaeigendur því sjálfir að hlutast til um að verja fasteign sína ágangi búfjár. Um er að ræða almenna takmörkun eignarréttinda sem á sér skýra stoð í lögum og felur í sérfrávik frá rétti eiganda til að leita ásjár opinberra aðila til verndar eign sinni.“
Landbúnaðarnefnd vill hvetja til samtals, samhygðar, umburðarlyndis og skilnings í sveitarfélaginu á ólíkum aðstæðum og skyldum allra þeirra sem málið varðar.
Bæjarráð - 13. fundur - 21.08.2023
Lagt fram minnisblað lögfræði- og velferðarsviðs Sambands íslenskra sveitarfélaga um stjórnsýsluframkvæmd sem tengist ágangi búfjár skv. IV. kafla laga um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986, ásamt leiðbeiningum þáverandi Samgöngu- og Sveitarstjórnarráðuneytis til sveitarstjórna um hvernig skyldi fara með beiðnir um smölun skv. IV. kafla laganna og álit Umboðsmanns Alþingis frá 11. október 2022 þar sem hann komst að þeirri niðurstöðu að taka þyrfti fyrrgreindar leiðbeiningarnar til endurskoðunar þar sem ekki væri unnt að gera þær kröfur til landeiganda að þeir friði landsvæði sitt skv. ákvæðum laga um búfjárhald ef þeir væru ósáttir við ágang búfjár á landareign sinni. Þá er jafnframt lagður fram úrskurður Dómsmálaráðuneytisins sem byggði á áliti umboðsmanns þar sem gerð var krafa til lögreglustjóra að sinna slíkum beiðnum um smölun eignarlanda kæmu þær fram.
Á 919. fundi stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga samþykkti stjórnin að sambandið myndi eiga frumkvæði að því að koma á fundi milli fulltrúa innviðaráðuneytis, dómsmálaráðuneytis, matvælaráðuneytis, bændasamtakanna og Sambands íslenskra sveitarfélaga til þess að koma á samráðshópi um heildarendurskoðun á lögum um fjallskil, afréttarmálefni og tengdri löggjöf.
Bæjarráð vísaði málinu, á 8. fundi sínum, til umfjöllunar í landbúnaðarnefnd.
Á 9. fundi bæjarráðs var málið tekið upp að nýju og tók þá bæjarráð undir ályktun Sambands íslenskra sveitarfélaga og stjórnar Samtaka sveitarfélaga á Vesturlandi, en lagði þunga áherslu á mikilvægi þess að flýta vinnu við endurskoðun á lögum um fjallskil, afréttarmálefni og tengdri löggjöf þar sem núverandi staða sé óboðleg og nauðsynlegt er að eyða óvissu um þessi málefni sem fyrst.
Þá er lögð fram bókun 173. fundar stjórnar Samtaka sveitarfélaga á Vesturlandi þar sem stjórn skorar á matvælaráðuneytið að hefja nú þegar endurskoðun á lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. til að eyða þeirri óvissu sem er varðandi framkvæmd smölunar ágangsfjár.
Að lokum er lagt fram bréf Bændasamtaka Íslands, dags. 6. júlí 2023, um lausagöngu/ágang búfjár.
Landbúnaðarnefnd tók málið fyrir á 1. fundi sínum þann 12. júlí síðastliðinn og er stefnumörkun nefndarinnar lögð fram til samþykktar í bæjarráði.
Á 919. fundi stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga samþykkti stjórnin að sambandið myndi eiga frumkvæði að því að koma á fundi milli fulltrúa innviðaráðuneytis, dómsmálaráðuneytis, matvælaráðuneytis, bændasamtakanna og Sambands íslenskra sveitarfélaga til þess að koma á samráðshópi um heildarendurskoðun á lögum um fjallskil, afréttarmálefni og tengdri löggjöf.
Bæjarráð vísaði málinu, á 8. fundi sínum, til umfjöllunar í landbúnaðarnefnd.
Á 9. fundi bæjarráðs var málið tekið upp að nýju og tók þá bæjarráð undir ályktun Sambands íslenskra sveitarfélaga og stjórnar Samtaka sveitarfélaga á Vesturlandi, en lagði þunga áherslu á mikilvægi þess að flýta vinnu við endurskoðun á lögum um fjallskil, afréttarmálefni og tengdri löggjöf þar sem núverandi staða sé óboðleg og nauðsynlegt er að eyða óvissu um þessi málefni sem fyrst.
Þá er lögð fram bókun 173. fundar stjórnar Samtaka sveitarfélaga á Vesturlandi þar sem stjórn skorar á matvælaráðuneytið að hefja nú þegar endurskoðun á lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. til að eyða þeirri óvissu sem er varðandi framkvæmd smölunar ágangsfjár.
Að lokum er lagt fram bréf Bændasamtaka Íslands, dags. 6. júlí 2023, um lausagöngu/ágang búfjár.
Landbúnaðarnefnd tók málið fyrir á 1. fundi sínum þann 12. júlí síðastliðinn og er stefnumörkun nefndarinnar lögð fram til samþykktar í bæjarráði.
Bæjarráð samþykkir stefnumörkun landbúnaðarnefndar. Bæjarráð ferlur bæjarstjóra að senda stefnumörkunina til annarra sveitarfélaga sem aðild eiga að gildandi fjallskilasamþykkt.